Politik Hukum dan Kualitas Legislasi di Indonesia

Staf Literasi dan Penulisan

Buku berjudul Politik Hukum Pembentukan Undang-Undang merupakan buku yang menelusuri bagaimana aspek politik hukum dibahas dalam proses pembentukan Undang-Undang (“UU”) di Indonesia. Politik hukum merupakan salah satu aspek vital dalam tahapan pembentukan UU karena setiap UU tentu tidak bisa lepas dari pengaruh negosiasi politis yang menyertainya. Buku ini ditulis oleh Zainal Arifin Mochtar, sosok pakar hukum tata negara yang kini menjabat sebagai Ketua Departemen Hukum Tata Negara di Fakultas Hukum Universitas Gadjah Mada (“ FH UGM “). Selain berstatus sebagai Ketua Departemen Hukum Tata Negara FH UGM, beliau juga memiliki pengalaman sebagai peneliti di Mahkamah Konstitusi (“ MK “) serta beberapa kali dipercaya sebagai saksi ahli dalam pelbagai perkara konstitusional.

Salah satu alasan utama beliau menulis buku ini adalah munculnya fenomena ketika konsepsi Pancasila sebagai landasan sistem hukum nasional tidak didiskusikan secara serius dalam proses legislasi. Bahkan, acap kali keberadaan Pancasila dinafikan tanpa manifestasi yang sesuai dengan nilai-nilai substansinya. Hal tersebut berimplikasi pada mandeknya partisipasi dan aspirasi masyarakat, padahal salah satu syarat demokrasi adalah eksisnya partisipasi masyarakat dalam kegiatan pemerintahan. Proses legislasi yang tidak optimal menyebabkan kepentingan publik kerap diabaikan sehingga dibutuhkan solusi yang mampu mengubah paradigma politik hukum negara demi menyelesaikan persoalan politisasi dari hukum itu sendiri.

Relasi Koheren Antara Hukum dan Kekuasaan Politik

Perkembangan hukum kontemporer menimbulkan kecenderungan untuk memberlakukan UU sebagai perwujudan hukum positif tertulis. Dalam dinamikanya, para penganut positivisme hukum berusaha membersihkan hukum dari anasir-anasir lain (pure theory of law), termasuk anasir politik. Hal tersebut karena para penganut aliran positivisme hukum sangat mengagungkan hukum tertulis sebagai sumber kebenaran yang bersifat formal dan prosedural. Namun, hukum akan selalu memerlukan kekuasaan negara agar memiliki daya pengikat yang memaksa subjek hukum untuk menaatinya. Kekuasaan negara atau dapat juga diartikan dengan kekuasaan politik merupakan kemampuan untuk memengaruhi kebijakan pemerintah sesuai dengan tujuan para pemangku jabatan. Secara historis, tidak jarang kita menyaksikan hukum diselewengkan demi mempertahankan dan merebut kekuasaan.

Politik hukum dapat didefinisikan sebagai suatu kajian kritis untuk memperoleh pemahaman menyeluruh tentang tujuan produk hukum berdasarkan relasi antara politik, hukum, dan produk hukum. Salah satu fungsi politik hukum adalah agar terciptanya batasan yang harus dipatuhi oleh para penguasa ketika hendak membentuk produk hukum sesuai dengan konsep negara hukum. Pedoman politik hukum nasional di antaranya adalah cita-cita bangsa, tujuan negara, dasar negara, dan upaya perlindungan bagi segenap bangsa. Zainal Arifin Mochtar berpendapat bahwasanya sistem dan metode pembentukan hukum harus menjadikan rasa keadilan dan kesejahteraan rakyat sebagai prioritas. Hal tersebut karena pembangunan hukum dan pembangunan nasional memerlukan UU dan segala proses pembentukannya–perencanaan, penyusunan, pembahasan, pengesahan, dan pengundangan–untuk menjabarkan dan menjalankan amanat dari Undang-Undang Dasar 1945 (“ UUD 1945 “) serta menjadi jembatan bagi pembuatan dan pemberlakuan peraturan pelaksana di bawahnya. Akan tetapi, Rekapitulasi Pengujian UU MK memperlihatkan fakta bahwa jumlah pengujian UU cenderung bertambah setiap tahunnya. Jumlah perkara pengujian UU pada tahun 2022 menyentuh angka 143, naik sejumlah 22 angka dari tahun sebelumnya. Sementara itu, baru sekitar setengah tahun berjalan, jumlah pengujian UU pada tahun 2023 telah mencapai angka 81. [1] Data tersebut menandakan masih eksisnya kecacatan pada UU, baik dari segi materiel maupun segi formil.

Merujuk kepada Pasal 20 ayat (2) UUD 1945, proses pembahasan hingga persetujuan suatu UU di Indonesia dilakukan oleh Dewan Perwakilan Rakyat (“ DPR “) bersama dengan presiden. [2] Sementara itu, Dewan Perwakilan Daerah (“ DPD “) sebagai lembaga yang mewakili kepentingan daerah turut terlibat dalam tahapan perencanaan dan pembahasan apabila Rancangan Undang-Undang (“ RUU “) itu berkaitan dengan urusan daerah. [3] Dalam menjalankan fungsi legislasi, ketiga lembaga tinggi negara tersebut dibatasi oleh UUD 1945 sebagai dasar dari segala peraturan perundang-undangan sekaligus dasar politik hukum Indonesia. Di dalamnya, ada norma hukum fundamental (staatsfundamentalnorm) yang terletak pada bagian pembukaan serta aturan dasar negara (staatsgrundgesetz) yang terletak pada bagian batang tubuh.

Zainal Arifin Mochtar melakukan pembabakan sejarah perpolitikan Indonesia menjadi periode 1945–1959 dengan konfigurasi politik yang demokratis, periode 1959–1966 (Orde Lama) dengan konfigurasi politik yang otoriter, dan periode 1966–1998 (Orde Baru) dengan konfigurasi politik yang otoriter meski sempat didahului oleh masa pendek yang sedikit demokratis. Pada masa Orde Lama, penyimpangan terhadap hukum dilakukan secara kasatmata. Rezim Orde Baru menggunakan cara yang lebih lihai, yakni dengan menggunakan hukum sebagai “senjata” untuk melegitimasi pelbagai program politiknya (autocratic legalism). Setelah Orde Baru runtuh, banyak kalangan yang mengusulkan amendemen UUD 1945 karena dianggap menyediakan “jembatan” bagi penyelewengan kekuasaan. Namun, tidak ada satu pun yang menganggap Pancasila sebagai falsafah negara harus diubah atau bahkan sekadar diperbaiki. Sebaliknya, cita-cita untuk menjadikan Pancasila sebagai paradigma politik hukum makin kuat sehingga setiap produk hukum harus selaras dengan Pancasila. UUD 1945 juga tidak terlepas dari pengaruh tersebut lantaran selain berkedudukan sebagai dasar dari politik hukum, UUD 1945 sendiri juga merupakan produk dari politik hukum.

Produk hukum merupakan salah satu sarana penting untuk mencapai tujuan negara yang termaktub dalam Pembukaan UUD 1945. Oleh karena itu, Rencana Pembangunan Nasional harus serasi dengan politik hukum pembentukan UU. Rencana Pembangunan Jangka Panjang Nasional (“ RPJPN “) Tahun 2005–2025 menghendaki penyempurnaan sistem hukum nasional dengan cara melakukan pembaharuan dan penyempurnaan peraturan perundang-undangan yang sudah ada serta mengeluarkan peraturan perundang-undangan yang sesuai dengan kondisi zaman. RPJPN kemudian akan menjadi petunjuk untuk penyusunan Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional (“ RPJMN “) bagi presiden dan wakil presiden terpilih. RPJMN adalah kebijakan hukum berupa peraturan presiden (“ Perpres “) yang mengaktualisasikan visi dan misi dari presiden dan wakil presiden. Permasalahan utama terkait RPJMN yang disorot oleh Zainal Arifin Mochtar adalah nihilnya mekanisme checks and balances dalam tahapan pembentukan Perpres soal RPJMN sampai implementasinya kelak. Permasalahan lain yang muncul adalah RPJMN dibatasi oleh masa jabatan presiden dan wakil presiden sehingga sulit mengharapkan akan terciptanya kesinambungan Rencana Pembangunan Nasional.

Demi menghasilkan UU yang sesuai dengan kebutuhan dan harapan masyarakat, maka Pasal 43 ayat (3) UU No.12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan (“ UU P3 “) menyatakan bahwa setiap RUU harus disertai naskah akademik–kecuali RUU Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (“ RAPBN “), peraturan pemerintah pengganti undang-undang (“ Perppu “), serta pencabutan UU. [4] Naskah akademik merupakan kajian hasil kerja sama antara pakar hukum dan pakar bidang keilmuan lain yang berhubungan dengan materi muatan UU. Naskah akademik itu kemudian akan dijadikan dasar pertimbangan dalam pembentukan UU sekaligus alat bukti dalam pengujian UU di MK. Naskah akademik berfungsi untuk mencegah metode penjaringan aspirasi yang bersifat top-down (dari atas ke bawah) dan sarat unsur politik. Dengan demikian, suatu RUU tanpa naskah akademik yang memadai atau bahkan tanpa naskah akademik sama sekali akan mengalami cacat formil sejak masa pembentukannya.

Menilik Akibat dari Politik Hukum terhadap Undang-Undang

RUU yang diajukan oleh presiden harus terlebih dahulu disiapkan oleh menteri atau pimpinan lembaga pemerintah non-kementerian terkait dengan Kementerian Hukum dan Hak Asasi Manusia (“ Kemenkumham “) bertindak sebagai sebagai koordinatornya. Selanjutnya, presiden akan menyerahkan draf RUU tersebut untuk dibahas di parlemen beserta surat Amanat Presiden (“ Ampres “) kepada pimpinan DPR. Zainal Arifin Mochtar mengkritisi Ampres yang sering tidak memuat sikap presiden atas RUU yang akan dibahas. Padahal, Ampres sesungguhnya merupakan sesuatu yang dapat dijadikan objek penilaian politik hukum seorang presiden dalam proses pembentukan UU. Tidak adanya sikap presiden dalam Ampres berimplikasi pada tidak jelasnya politik hukum presiden atas draf RUU yang dimaksud sehingga berpotensi menimbulkan kerancuan pertanggungjawaban.

Sementara itu, RUU yang diajukan oleh DPR atau DPD diusulkan secara tertulis kemudian diputuskan dalam suatu rapat paripurna. Keputusan dalam Rapat Paripurna DPR itu dapat berupa persetujuan, persetujuan dengan pengubahan, atau penolakan. Apabila RUU itu mendapat persetujuan atau persetujuan dengan pengubahan, maka Badan Legislasi DPR bertindak sebagai koordinator untuk melakukan pengharmonisasian, pembulatan, dan pemantapan konsepsi RUU. Selanjutnya, pimpinan DPR akan mengirimkan susunan RUU itu kepada presiden untuk dibahas bersama. Politik hukum DPR sendiri dapat dinilai dari Program Legislasi Nasional (“ Prolegnas “) yang disusun oleh DPR, DPD, dan pemerintah.

Pasal 20 ayat (2) UUD 1945 secara eksplisit mengatur bahwa setiap RUU dibahas oleh DPR dan presiden demi meraih persetujuan bersama. [5] Pasal tersebut memiliki arti bahwa “persetujuan bersama” oleh DPR dan presiden merupakan konsekuensi logis dari “pembahasan bersama” antara keduanya. Menurut Jimly Asshiddiqie, Baik DPR atau pemerintah juga memiliki hak untuk tidak memberikan persetujuan atas suatu RUU. Zainal Arifin Mochtar meneruskan argumen itu dengan menambahkan bahwasanya penolakan terhadap suatu RUU seyogianya disampaikan pada pembicaraan di tingkat I atau tingkat II karena susunan RUU itu sudah tidak memenuhi syarat “persetujuan bersama”.

Dalam proses pembahasan UU, pihak pemerintah diwakilkan oleh menteri yang bertindak atas nama dan untuk presiden. Oleh karena itu, muncul kejanggalan apabila para menteri yang bertindak atas nama presiden memberikan persetujuan tanpa sepengetahuan presiden. Para menteri yang turut terlibat dalam tahapan pembahasan UU semestinya meminta konfirmasi apakah RUU hasil pembahasan masih selaras dengan politik hukum presiden. Jika presiden merasa politik hukumnya masih cocok, maka menteri yang bersangkutan dapat memberikan persetujuan bersama. Sebaliknya, apabila politik hukum presiden tidak menghendaki RUU hasil pembahasan, maka menteri yang bersangkutan tidak boleh memberikan persetujuan atas nama presiden. Tujuannya adalah untuk menjamin presiden akan melakukan pengesahan RUU yang dimaksud menjadi suatu UU.

“Persetujuan bersama” atas susunan RUU kemudian dapat diartikan sebagai pengesahan materiel, sedangkan pengesahan formal dilakukan oleh presiden sesuai ketentuan Pasal 20 ayat (4) UUD 1945. [6] Akan tetapi, pengesahan formal itu hanya sekadar formalitas belaka karena Pasal 20 ayat (5) UUD 1945 menyatakan RUU itu tetap wajib diundangkan meskipun presiden tidak kunjung mengesahkan RUU itu menjadi UU dalam tempo 30 hari sejak persetujuan bersama dilakukan. [7] Sejumlah pihak beranggapan bahwa persetujuan yang diberikan oleh presiden dalam tahapan pembahasan adalah bentuk hak veto ala Indonesia sehingga presiden tidak boleh lagi menarik persetujuannya pada tahapan pengesahan. Pengaturan ini membawa Saldi Isra berkesimpulan bahwa perubahan UUD 1945 hasil amendemen belum menyentuh bagian fungsi legislasi serta memastikan bahwa Indonesia mempraktikkan sistem presidensial yang tidak murni.

Amendemen UUD 1945 juga ternyata belum mampu menarik garis pembatas yang jelas apakah Indonesia menganut sistem parlemen unikameral, bikameral, atau trikameral. Eksistensi DPD sebagai checks and balances antara DPR dan daerah justru terlihat hanya sebatas memainkan peran figuran saja. Hal tersebut mengakibatkan kepentingan partai politik di DPR menjadi lebih dominan ketimbang kepentingan daerah yang merupakan kompetensi utama DPD. Oleh karena itu, urgensi penguatan kewenangan DPD kian kuat demi eksisnya mekanisme checks and balances terhadap DPR sekaligus menjaga kualitas legislasi dari pengaruh dominasi partai politik yang menduduki kursi di DPR.

Spektrum partai politik di Indonesia pada masa sekarang dapat dibagi menjadi dua, yakni partai politik berhaluan nasionalis dan partai politik berhaluan islamis. Akan tetapi, umumnya seluruh partai politik di Indonesia menjadikan Pancasila sebagai dasar utama dari aktivitas politik yang mereka tawarkan kepada pemilih. Masalah muncul ketika Pancasila dan konstitusi justru hanya dijadikan basa-basi untuk mendulang suara serta nilai-nilai di dalamnya diabaikan begitu saja demi kepentingan politik. Sistem multipartai yang bertujuan untuk menyesuaikan sistem politik dengan kemajemukan masyarakat di Indonesia justru menimbulkan paradoks yang mengakibatkan presiden kelabakan ketika mesti berhadapan dengan parlemen yang sarat atas kepentingan partai politik.

Variabel lain yang memengaruhi politik hukum pembentukan UU adalah risalah pembahasan RUU. Risalah pembahasan RUU merupakan salah satu alat yang diperlukan ketika hendak melakukan penafsiran historis terhadap RUU. Risalah ini dapat digunakan untuk melacak maksud awal tujuan pembentuk UU serta bagaimana dinamika politik hukum dalam tahapan pembahasan. Sering kali risalah pembahasan RUU di Indonesia tidak komprehensif dalam memuat substansi yang diperdebatkan sehingga menimbulkan kebingungan dalam upaya menentukan posisi para pembentuk UU. Padahal, hal tersebut sangat penting dalam konteks pengujian UU di MK.

Dalam buku ini, Zainal Arifin Mochtar memberikan gagasan tentang simulasi pemberlakuan UU. Gagasan ini lahir dari perspektif bahwa hukum tertulis (law on the books) tidak selalu sama dengan pengaplikasiannya dalam masyarakat (law in action). Simulasi pemberlakuan UU juga menambah porsi partisipasi publik untuk mengawasi produk hukum yang akan berlaku bagi mereka di kemudian hari sekaligus meminimalisir celah dari suatu UU. Partisipasi publik dalam proses legislasi tidak boleh hanya untuk memenuhi syarat pembentukan peraturan saja, melainkan harus menyentuh esensi dari partisipasi publik itu sendiri. MK sendiri menjabarkan konsep partisipasi yang bermakna (meaningful participation) terdiri atas pemenuhan hak untuk didengarkan, hak untuk dipertimbangkan, dan hak untuk mendapat penjelasan. [8]

Tahap terakhir dalam proses pembuatan suatu UU adalah tahap pengundangan. Pengundangan sendiri memiliki makna agar setiap orang mengetahui bahwa ada suatu UU sudah berlaku di masyarakat. Jika terjadi suatu pelanggaran, maka harus dilihat kapan suatu UU itu mulai berlaku. Penentuan itu sendiri tidak selalu sama dengan tanggal pengundangannya, bisa saja perlu ada pengunduran karena memerlukan kesiapan aparatur pelaksana peraturan perundang-undangan tersebut.

Dalam pelaksanaan suatu UU itu sendiri, perlu adanya peraturan perundang-undangan di bawah UU sebagai peraturan pelaksana ketentuan UU. Peraturan pelaksana yang sering kita kenal saat ini adalah Peraturan Pemerintah (“PP”) dan Perpres. Keberadaan kedua peraturan pelaksana itu masih diperlukan sebagai pengimplementasian ketentuan yang masih umum di dalam suatu UU. Sayangnya, penggunaan peraturan pelaksana terhadap suatu UU sering kali tumpang tindih dalam melaksanakan peraturan yang lebih tinggi tingkatannya. Hal tersebut membuat harus adanya pembatasan yang jelas mengenai kapan suatu UU memerlukan PP atau Perpres agar tumpang tindih peraturan perundang-undangan tidak terjadi.

Urgensi Fitur Pengujian dalam Mengontrol Materi Muatan Undang-Undang

Konsep politik hukum Indonesia saat ini telah memberikan instrumen untuk mengawal politik hukum itu sendiri, baik sebelum dan sesudah adanya suatu UU. Instrumen tersebut berkaitan dengan pengujian suatu UU, maka kita tidak asing dengan istilah review. Mengenai mekanisme review sendiri tidak hanya saat suatu peraturan tersebut disahkan, tetapi juga dapat dilakukan saat rancangan suatu peraturan hendak disahkan atau biasa dikenal dengan konsep preview.

Dalam sistem pengujian suatu peraturan, juga dikenal “hak untuk menguji” atau toetsingrecht. Toetsingrecht sendiri merupakan hak menguji suatu peraturan, baik diberikan kepada lembaga legislatif, eksekutif, maupun yudikatif. Dengan demikian, hak menguji dari segi formil berupa peraturan yang dibuat sudah memenuhi prosedur dan segi materiel yang dapat menilai isi dari suatu peraturan tidak bertentangan dengan peraturan yang lebih tinggi tingkatannya.

Sistem pengujian suatu peraturan di Indonesia belum memiliki mekanisme pengujian yang ideal. Hal tersebut dibuktikan dengan masih banyaknya obesitas, tidak sinkron, dan tumpang-tindih antara peraturan yang lebih tinggi dengan peraturan di bawahnya. Permasalahan tersebut nyatanya membuat suatu tanda tanya besar berkaitan dengan kualitas dari peraturan di Indonesia.

Mekanisme review di Indonesia juga masih sangat bertumpu kepada mekanisme yang ada di Mahkamah Agung (“MA”) dan MK. Padahal, kemampuan kedua lembaga tersebut untuk melakukan review dan penyederhanaan peraturan sangat dibutuhkan. Tentunya keadaan kurang efektif tersebut membuat kualitas peraturan tidak seimbang dengan kebutuhan masyarakat akan perlindungan hukum. Permasalahan wewenang pengujian perundang-undangan menjadi salah satu titik singgung yang mempertemukan kewenangan MK dan MA ketika seseorang mengajukan permohonan pengujian perundang-undangan terhadap UU pada MA, secara bersamaan UU dijadikan pengujian terhadap UUD 1945 di MK. [9]

Dalam konsep pengujian suatu UU, memang perlu adanya pengujian yang dilakukan dari lembaga legislatif, eksekutif, dan yudikatif. Dalam mekanisme yudikatif, kewenangan pengujian terhadap perundang-undangan dilakukan oleh MA dan MK yang dilegitimasi dalam Pasal 24A ayat (1) dan Pasal 24C ayat (1). [10] Pengujian yang dilakukan MA dan MK terhadap materi perundang-undangan relatif sama, tetapi objeknya yang berbeda. MA hanya dapat berwenang menguji peraturan perundang-undangan di bawah suatu UU secara materiel, sedangkan MK berwenang untuk menguji UU baik secara formil maupun materiel karena berpatokan dengan yang diamanatkan oleh UUD 1945.

Oleh karena itu, pengujian suatu UU tidak hanya tentang materi yang dimuat di dalam UU, melainkan juga proses pembentukannya. Pengujian terhadap materi suatu perundangan dapat dikatakan sebagai pengujian materiel, sedangkan untuk pengujian proses pembentukan perundang-undangan disebut sebagai pengujian formil. Jika dalam pengujian suatu UU bermasalah, maka perundang-undangan yang tingkatnya lebih rendah akan bermasalah juga dan masuk ke dalam kompetensi MK untuk menguji.

Selanjutnya, dalam mekanisme pengujian yang dilakukan oleh lembaga eksekutif yang dapat melakukan evaluasi hukum. Pengujian perundang-undangan yang dilakukan oleh lembaga eksekutif sendiri dilakukan oleh pemerintah dengan mekanisme “ control internal ” oleh pihak yang mengeluarkan produk hukum. Sasaran dalam pengujian oleh lembaga eksekutif sendiri berbentuk pembatalan produk hukum yang menjadi objek agar tetap sinkron, konsisten, dan memberikan kepastian hukum pada masyarakat. Pengujian yang dilakukan lembaga eksekutif justru lebih efisien dibandingkan pengujian yang dilakukan lembaga yudisial karena lembaga tersebut melakukan atas dasar keinginan pihak yang bersangkutan atau pihak yang dirugikan dalam peraturan perundang-undangan.

Jika suatu perundang-undangan mencederai rasa keadilan, maka dapat diuji melalui mekanisme pengujian oleh lembaga yudikatif dan eksekutif. Selain itu, peran lembaga legislatif dalam pengujian diidentikkan dengan perubahan, pencabutan, sampai dikeluarkannya suatu UU yang baru. Dalam pengujian oleh lembaga legislatif sendiri, peran landasan sosiologis sangat penting dalam mekanisme ini. Landasan sosiologis sendiri menampung tuntutan ataupun kebutuhan masyarakat. Jika landasan sosiologis suatu peraturan perundang-undangan berubah, maka otomatis UU yang bersangkutan harus diubah dan disesuaikan dengan kondisi masyarakat.

Dalam penguatan materi suatu UU, tentunya terdapat beberapa permasalahan yang berkaitan satu dengan yang lainnya. Pertama, mengenai materi yang terdapat di dalam UU memang seharusnya sama tingkatannya dengan UU sesuai dengan materi muatannya. Kedua, peraturan perundang-undangan yang terlalu umum dan abstrak menimbulkan permasalahan. Ketiga, munculnya permasalahan dalam pendelegasian. Keempat, penguatan materi UU ternyata menimbulkan obesitas regulasi. Permasalahan tersebut timbul karena terdapat kerancuan tentang materi apa saja yang harus disusun dalam bentuk suatu UU. [11]

Dalam UUD 1945, permasalahan mengenai materi apa saja yang harus ada dalam UU tidak pernah diatur sehingga ruang lingkup materinya sukar untuk ditentukan. Pembentukan suatu UU tidak hanya berdasar dari amanat langsung UUD 1945, melainkan juga akibat kebutuhan hukum dalam masyarakat yang tidak terkonstruksi dalam UUD 1945. Pada kenyataannya, masyarakat ingin urusan dan kepentingannya diatur dalam tingkatan UU. Tidak hanya itu, beberapa menteri bisa saja mengatur dalam tingkatan di bawah UU yang membuat jumlah dari peraturan terlalu banyak sehingga mencederai mekanisme pembentukan suatu UU yang telah ada.

Selain itu, untuk “menerjemahkan” suatu UU, diperlukan peraturan turunan berupa PP dan Perpres. Namun, perbedaan penggunaan PP dan Perpres masih menimbulkan kekeliruan dalam muatannya. PP dan Perpres masing-masing memiliki fungsi untuk mengatur amanat peraturan yang berada di atasnya, dalam konteks ini adalah UU. Hal tersebut menimbulkan ketidakjelasan peraturan mana yang hendak digunakan sebagai peraturan turunan dari UU dan tidak bisa menjadi alasan peninjauan kembali melalui judicial review.

Jika melihat realitasnya, jumlah PP dan Perpres di Indonesia tidak sedikit. Tidak jarang PP dan Perpres justru mendelegasikan pengaturannya ke bentuk Peraturan Daerah (“Perda”). Lagi-lagi, pendegelasian tersebut justru “mengulang-ulang” pengaturan yang sama bahkan menggunakan bahasa yang sama sehingga menjadi penyumbang angka yang sangat besar terhadap obesitas regulasi dalam sistem hukum kita. Menurut Siti Zuhroh juga, Perda menjadi permasalahan karena disebabkan oleh kurang fleksibelnya aturan yang mendukung Perda, pembuatan Perda hanya rutinitas pekerjaan saja, tidak didasari skala prioritas isu dalam masyarakat, kurang partisipasi aktif masyarakat, dan acap kali bertentangan dengan peraturan yang lebih tinggi tingkatannya.

Pembatasan jumlah aturan yang ada di Indonesia dapat dilakukan dengan dua cara, yaitu dengan perbaikan substansi pengaturan dan kelembagaan pengaturnya. Cara pertama dengan menghapus Permen dalam sistem hukum di Indonesia. Hal tersebut karena pada dasarnya menteri tidak memiliki kewenangan yang bersifat atributif. Padahal, kewenangan tersebut merupakan kewenangan presiden yang dapat didelegasikan mandat tersebut kepada menteri untuk dijalankan. Cara kedua berkaitan dengan kelembagaan mengaturnya, yaitu dengan cara membentuk badan independen dalam melakukan penyeleksian materi perundang-undangan yang ada di Indonesia.

Ada salah satu gagasan yang dibawakan oleh Zainal Arifin Mochtar berkaitan pentingnya pembentukan lembaga khusus legislasi yang berada langsung di bawah presiden dan setara dengan menteri. Urgensi pembentukan badan tersebut didukung oleh Pusat Studi Hukum dan Kebijakan (“PSHK”) yang menyatakan bahwa pembentukan badan tersebut dapat menjadi solusi terkait tumpang tindih peraturan yang dibuat oleh lembaga-lembaga pemerintah. Selain itu, pembuatan lembaga khusus tersebut sekaligus dapat menurunkan ego sektoral di antara lembaga negara yang bertugas membentuk peraturan perundang-undangan. Sehingga, permasalahan berkaitan proses legislasi akan dengan mudah ditangani dengan adanya lembaga khusus tersebut. [12]

Badan tersebut sendiri bernama Badan Regulasi Nasional yang memiliki tugas untuk melakukan kontrol kualitas dari suatu peraturan legislasi oleh presiden. Dalam hal ini, perumpamaan sederhana berkaitan dengan tugas badan ini adalah Direktur Jenderal Perundang-undangan dan Kepala Badan Pembinaan Hukum Nasional yang satukan yang berada di bawah presiden dan setingkat oleh menteri. Lebih lanjut, tujuan pembentukan lembaga khusus tersebut juga sebagai penataan regulasi yang menjadi skala prioritas reformasi hukum saat ini. [13]

Salah satu negara yang sukses dalam pembentukan badan khusus untuk mengontrol kualitas UU di dunia adalah Jepang. Jepang memiliki biro legislasi kabinet sehingga mampu mengontrol semua peraturan yang dikeluarkan, kecuali peraturan daerah. Posisi dari lembaga tersebut harus berada setingkat dengan menteri sehingga dapat bekerja lebih optimal untuk mengawal penyusunan suatu peraturan yang dibuat oleh negara dengan tugas membantu DPR dalam penyusunan RUU. Dengan demikian, obesitas regulasi dalam peraturan di Indonesia dapat diminimalisir karena hadirnya Badan Regulasi Nasional ini.

Penutup

Menangani permasalahan perundang-undangan di Indonesia tentunya bukan suatu hal yang mudah. Perlu adanya proses yang panjang dalam menangani pelbagai permasalahan perundang-undangan. Dalam buku ini, Zainal Arifin Mochtar menjabarkan secara rinci berkaitan peran politik hukum dalam pembentukan perundang-undangan, sistematika perundang-undangan, permasalahan perundang-undangan, bahkan sampai solusi yang dibawakan begitu komprehensif dan aktual. Oleh karena itu, permasalahan berkaitan hal tersebut dapat menjadi ide yang cemerlang untuk dikembangkan di kemudian hari.

Buku ini juga cocok untuk dibaca bagi semua elemen masyarakat, tidak hanya individu yang berkutat di bidang hukum. Dengan bahasa yang mudah dipahami, analisis yang tajam, dan dirangkum dengan pemikiran yang solutif membuat pembaca mendapatkan ide-ide baru seputar politik hukum dalam pembentukan perundang-undangan di Indonesia.

DAFTAR PUSTAKA

PERATURAN PERUNDANG-UNDANGAN

Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.

Undang-Undang Tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, UU Nomor 12 Tahun 2011. LN Tahun 2011 No. 82 TLN No. 5234.

PUTUSAN PENGADILAN

Mahkamah Konstitusi. Putusan No.91/PUU-XVIII/2020. Hakiimi Irawan Bangkid Pamungkas, dkk. (Pemohon) (2020).

BUKU

Asshiddiqie, Jimly. Perihal Undang-Undang. Jakarta: Rajawali Pers, 2011.

Mochtar, Zainal Arifin. Politik Hukum Pembentukan Undang-Undang. Yogyakarta: EA Books, 2022.

JURNAL

Hanum, Cholida. “Menggagas Pembentukan Badan Pusat Legislasi Nasional (Antara Reformasi Regulasi Ataukah Restrukturisasi Birokrasi).” Jurnal Meta-Yuridis. Vol. 4, No. 1 (2021). Hlm. 140-157.

Isra, Saldi. “Titik Singgung Wewenang Mahkamah Agung dengan Mahkamah Konstitusi.” Jurnal Hukum dan Peradilan. Vol. 4, No. 1 (2015). Hlm. 17-30.

Putuhena, M. Ilham F. “Politik Hukum Perundang-Undangan dalam Upaya Meningkatkan Kualitas Produk Legislasi.” Jurnal Rechtsvinding. Vol. 1, No. 3 (2012). Hlm. 343-360.

Winata, Muhammad Reza. “Menggagas Formulasi Badan Regulasi Nasional sebagai Solusi Reformasi Regulasi di Indonesia.” Jurnal Rechtsvinding. Vol. 10, No. 2 (2021). Hlm. 303-321.

INTERNET

Humas MKRI. “Rekapitulasi Perkara Pengujian Undang-Undang.” Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia. Tersedia pada https://www.mkri.id/index.php?page=web.RekapPUU. Diakses pada tanggal 10 Juni 2023.

[1] Humas MKRI, “Rekapitulasi Perkara Pengujian Undang-Undang,” Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia, tersedia pada https://www.mkri.id/index.php?page=web.RekapPUU, diakses pada tanggal 10 Juni 2023.

[2] Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, Pasal 20 ayat (2).

[3] Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, Pasal 22D ayat (1) dan ayat (2).

[4] Undang-Undang Tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, UU Nomor 12 Tahun 2011, LN Tahun 2011 No. 82 TLN No. 5234, selanjutnya disebut UU P3, Pasal 43 ayat (3) dan ayat (4).

[5] Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, Pasal 20 ayat (2).

[6] Jimly Asshiddiqie, Perihal Undang-Undang, (Jakarta: Rajawali Pers, 2017), hlm. 231-234.

[7] Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, Pasal 20 ayat (5).

[8] Mahkamah Konstitusi, Putusan No.91/PUU-XVIII/2020, Hakiimi Irawan Bangkid Pamungkas, dkk. (Pemohon) (2020), hlm. 307.

[9] Saldi Isra, “Titik Singgung Wewenang Mahkamah Agung dengan Mahkamah Konstitusi,” Jurnal Hukum dan Peradilan, Vol. 4, No. 1 (2015), hlm. 21.

[10] Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia, Pasal 24A ayat (1) dan Pasal 24C ayat (1).

[11] M. Ilham F. Putuhena, “Politik Hukum Perundang-Undangan dalam Upaya Meningkatkan Kualitas Produk Legislasi,” Jurnal Rechtsvinding, Vol. 1, No. 3 (2012). Hlm. 351.

[12] Muhammad Reza Winata, “Menggagas Formulasi Badan Regulasi Nasional sebagai Solusi Reformasi Regulasi di Indonesia,” Jurnal Rechtsvinding, Vol. 10, No. 2 (2021), hlm. 310.

[13] Cholida Hanum, “Menggagas Pembentukan Badan Pusat Legislasi Nasional (Antara Reformasi Regulasi Ataukah Restrukturisasi Birokrasi),” Jurnal Meta-Yuridis, Vol. 4, No. 1 (2021), hlm. 153.